【김용한의 미래대응기금 대해부】② 지방교부세는 늘었다는데, 지자체는 왜 재정 축소를 우려하는가?

162조 원의 구조를 읽고, 지역의 다음 수를 설계한다
지방교부세가 전년보다 증가하더라도 산정 방식이 바뀌면 기존 제도를 유지했을 때보다 적게 받을 수 있다. 지자체는 이 차액과 함께 기금 지원의 사용 조건, 기존 지출을 대체하는 효과, 새로 부담할 지방비까지 계산해야 한다.

김용한 | 경영학박사·엠아이넥스트㈜ 대표

“지방교부세가 늘어난다는데, 지방은 왜 재정이 어려워진다고 하는가.”

미래대응기금 논란을 접한 주민이라면 가질 만한 의문이다. 정부는 내년도 지방교부세가 증가한다고 설명한다. 지자체는 받을 수 있었던 재원이 줄어든다고 우려한다. 서로 다른 숫자를 제시하는 듯하지만, 먼저 맞춰봐야 할 것은 비교 기준이다.

정부의 설명은 주로 올해와 내년을 비교한다. 지방의 문제 제기는 같은 내년 세수 전망에 기존 산식과 개편안을 각각 적용한 차이를 따진다. ‘작년보다 더 받는다’와 ‘기존 제도를 유지했을 때보다 덜 받는다’는 동시에 성립할 수 있다. 이 구분이 지방교부세 논란을 이해하는 첫걸음이다.

지방교부세는 지역의 기본 살림을 뒷받침한다

지방교부세의 성격부터 알아야 재정 축소 우려를 이해할 수 있다. 지역마다 세금을 거둘 수 있는 여건은 다르다. 자체 수입만으로 필요한 행정서비스를 제공하기 어려운 지역도 있다. 지방교부세는 국가가 거둔 세금의 일부를 지방에 배분해 재정 격차를 보완하는 제도다.

이번 논란에서 특히 중요한 것은 보통교부세다. 보통교부세는 지자체가 법령과 예산 절차에 따라 여러 행정수요에 배분하는 일반재원이다. 돌봄서비스와 생활도로 정비, 기존 공공시설 운영 등 지역의 기본 살림을 꾸리는 바탕이 된다.

지방교부세 전체를 같은 성격으로 설명해서는 안 된다. 보통교부세 외에 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세가 있다. 이 가운데 이번 산식 변경의 직접적인 논의 대상은 내국세에 연동되는 보통·특별교부세의 정률분이다. 해당 재원과 관련 정산액은 보통교부세 97%, 특별교부세 3%로 나뉜다. 특별교부세에는 조건이나 용도가 붙을 수 있다.

지자체의 우려는 사용할 돈의 총량과 함께 예산을 선택할 여력에 있다. 새로운 시설의 건립비를 지원받더라도 기존 복지서비스와 도로를 유지할 재원이 충분한지는 따로 살펴야 한다. 주민에게 필요한 지출을 지속할 수 있어야 지역재정이 안정됐다고 평가할 수 있다.

작년보다 늘어도 기존 산식보다 적을 수 있다

정부의 증가 설명은 비교 기준을 명시하면 분명해진다. 행정안전부는 2027년도 지방교부세 전체 규모를 약 77조2,000억 원으로 제시했다. 2026년 본예산 약 69조4,000억 원보다 약 7조8,000억 원, 11.3% 증가한다는 설명이다.

지방의 감소 우려는 같은 2027년 안에서 제도를 비교한다. 정부안은 미래대응기금 적립액을 교부세 산정 대상에서 제외하려 한다. 이 방식을 적용한 보통·특별교부세 편성액은 약 69조7,000억 원이다. 같은 해 세수 전망에 현행 산식을 적용했을 때보다 약 30조5,000억 원 적은 규모다.

여기서 77조2,000억 원은 지방교부세 전체이며, 69조7,000억 원은 그 안의 보통·특별교부세다. 두 금액을 같은 항목처럼 비교해서도 안 된다.

비교 기준: 전년도 본예산과 비교

확인하는 내용: 2026년과 2027년의 지방교부세 전체

해석: 약 69.4조 원에서 77.2조 원으로 증가

비교 기준: 같은 연도의 제도 비교

확인하는 내용: 2027년 세수 전망에 현행 산식과 개편안 적용

해석: 개편안의 정률분이 약 30.5조 원 적게 산정

비교 기준: 개별 지자체의 영향 분석

확인하는 내용: 지역별 배분액과 기금 지원, 지방비 부담 비교

해석: 지역별 자료를 확보해 별도 계산 필요

자료: 행정안전부 설명자료, 정부 예산안 및 국회예산정책처 분석을 소개한 보도. 반올림 수치 기준.

가상의 지자체를 놓고 보면 이해하기 쉽다. 지난해 보통교부세를 100억 원 받았고, 내년에는 세수 증가에 따라 기존 제도에서 150억 원을 받을 수 있다고 가정하자. 산식이 바뀌어 120억 원을 받게 된다면 지난해보다 20억 원 늘어난다. 동시에 기존 제도를 유지했을 때보다 30억 원 적어진다.

이 사례에서 증가와 감소는 모순되지 않는다. 다만 30억 원은 지난해보다 줄어든 돈이 아니며, 실제 세금이 덜 걷혀 발생한 결손도 아니다. 제도 변경에 따라 달라지는 금액이다. 실제 지역의 배분을 계산한 사례가 아닌, 비교 기준을 설명하기 위한 가상 수치다.

지자체의 보고서는 이 두 비교를 함께 보여줘야 한다. 전년 대비 증가만 제시하면 산식 변경의 영향을 놓치고, 기존 산식 대비 차액만 제시하면 지난해보다 실제 배분액이 줄어드는 것으로 오해할 수 있다.

19.24%가 같아도 배분액은 달라진다

배분 비율을 유지한다는 설명만으로 재정 영향을 판단하기 어렵다. 개편안은 정률분의 법정률 19.24%를 유지하면서 미래대응기금 적립액을 산정 대상 내국세에서 제외하는 구조다. 비율을 곱하는 기초 금액이 달라진다.

단순한 예를 들어보자. 산정 대상이 100이면 19.24%를 적용한 금액은 19.24다. 먼저 30을 제외한 뒤 남은 70에 같은 비율을 적용하면 13.468이다. 법정률을 낮추지 않아도 배분액은 줄어든다. 실제 교부액에는 정산 등 다른 요소가 반영되므로 이 계산은 산식의 방향을 보여주는 예시다.

지방은 국가 세수가 늘어난 만큼 일반재원도 증가할 것으로 기대할 수 있다. 그런데 증가분 일부가 기금 적립을 위해 산정 대상에서 빠지면, 기존 제도를 전제로 세웠던 투자계획과 재정 전망을 다시 검토해야 한다. 이것이 지방의 재정 축소 우려가 출발하는 지점이다.

기금 지원금도 성격에 따라 보완 효과가 다르다

기금에서 지역으로 들어오는 돈은 종류별로 나눠 봐야 한다. 정부는 지방미래성장지원금 3조5,000억 원을 지방이 자율적으로 활용할 수 있는 일반재원 성격의 지원으로 설명한다. 이를 특정 시설에 쓰는 사업비와 같은 성격으로 묶어서는 안 된다.

국민생활편의 복합센터 1조5,000억 원은 특정 사업을 지원하는 재원이다. 정부는 이 사업을 지방비 매칭 없이 정액 지원한다고 설명하고 있다. 지역에 필요한 시설을 지원하고 건립비 부담을 덜 수 있지만, 그 지원금을 모든 행정수요에 사용할 수 있는지는 별개의 문제다.

앞의 가상 지자체에 교부세 120억 원과 시설사업비 20억 원이 지원된다고 가정해 보자. 시설사업비는 지역의 자산과 서비스를 늘리는 데 도움이 된다. 그러나 그 돈을 기존 돌봄이나 도로 유지에 사용할 수 없다면 해당 분야의 예산 여유가 같은 금액만큼 늘어나지는 않는다.

반대로 지자체가 자체 재원으로 추진하려던 사업을 기금 지원으로 수행한다면 기존 예산의 부담을 덜 수 있다. 다만 지원 대상과 지역이 이미 부담하는 필수지출이 일치하지 않으면 이러한 효과는 제한적이다. 지원 이후 새로운 인건비와 유지관리비가 발생하는지도 확인해야 한다.

나는 지자체의 국비 확보 보고에 세 가지를 함께 적을 것을 권한다. 산식 변경에 따른 일반재원 차이, 기금 지원이 대신하는 기존 지출, 새로 부담할 지방비와 운영비다. 이 구분이 있어야 지원금의 규모와 지역 살림의 변화를 함께 설명할 수 있다.

전국의 교부세 차액과 기금 지방계정을 단순히 빼서 지역별 순손실을 확정하는 접근도 경계해야 한다. 행정안전부는 지역별 배분액이 산정 중이며, 지방계정만으로 주민 1인당 순손실을 계산하는 것은 적절하지 않다고 설명했다.

교부단체와 불교부단체는 직접적인 영향이 다르다

모든 지자체가 같은 충격을 받는 것은 아니다. 보통교부세를 받는 교부단체는 배분 재원의 변화가 일반재원에 직접 연결될 수 있다. 기존 보통교부세 의존도가 높고 자체 세입으로 부족분을 보완하기 어렵다면 예산 조정의 부담이 커질 수 있다.

보통교부세를 받지 않는 불교부단체는 출발점이 다르다. 불교부 상태가 유지된다면 기존 보통교부세 수입이 줄어드는 직접적인 영향은 없다. 그러나 다른 지원사업과 광역·기초 간 재원 흐름까지 고려하면 미래대응기금의 영향이 전혀 없다고 단정할 수는 없다.

불교부 여부를 재정자립도 순위와 동일하게 봐서도 안 된다. 제도상 산정한 재정수요와 재정수입 등에 따라 판단하며, 연도별로 달라질 수 있다. 따라서 수도권과 비수도권이라는 구분만으로 지역의 재정 영향을 설명하기 어렵다.

지역별 분석에는 보통교부세 수입과 자체 재원, 필수지출, 활용 가능한 적립금, 기존 사업의 부담을 함께 넣어야 한다. 같은 금액의 국비를 확보해도 지역이 감당할 비용과 다른 사업을 선택할 여력은 달라진다.

세수가 줄 때 얼마를 언제 보전하는지가 중요하다

재정안정화 기능은 지원이 필요한 순간의 지급 조건으로 평가해야 한다. 정부는 지방재정 악화에 대비해 미래대응기금 지방계정에 5조 원을 예치할 계획이다. 국회예산정책처는 보전 여부와 규모, 지급 기준을 구체화할 필요가 있다고 지적했다.

예정처 분석을 소개한 보도에 따르면 개편안은 세수가 추세치를 웃돌 때 기금 적립을 산식으로 정하지만, 추세치를 밑돌 때 지방을 얼마나 지원할지는 정부 판단에 맡기는 구조다. 예정처는 보전 의무와 산식, 지급 시기 및 정산 절차 등을 법률에 명확히 규정하는 방안을 검토할 필요가 있다고 제시했다.

지자체의 보완 요구도 구체적이어야 한다. 어떤 상황을 재정 악화로 인정하고, 얼마를 어떤 기준으로 나누며, 필요한 지출 전에 지급받을 수 있는지 확인해야 한다. 지원할 수 있는 근거가 있다는 사실과 예산에 안정적으로 반영할 수 있다는 사실은 구분해야 한다.

지금은 현행 산식 유지, 정부안 적용, 보완안 적용의 세 경우로 나눠 재정계획을 준비할 시점이다. 각 경우에 확정적인 세입과 미확정 지원을 구분하고, 필수서비스 유지비를 먼저 계산해야 한다. 그 뒤에 신규 사업의 추진 범위와 규모를 정하는 순서가 타당하다.

지방교부세가 늘어도 지자체가 재정 축소를 우려하는 이유는 기존 제도에서 받을 수 있었던 일반재원이 줄고, 기금 지원이 그 기능을 얼마나 대신할지 확인해야 하기 때문이다. 지역의 대응은 이 차이를 정확한 숫자로 밝히는 데서 시작한다. 확보한 국비와 지역이 스스로 결정할 수 있는 재원, 앞으로 부담할 비용을 함께 보고해야 주민에게 필요한 투자의 우선순위가 선다.

이 글은 2026년 11월 12일 기준 정부의 2027년도 예산안과 공개자료를 토대로 작성했다. 관련 법률과 예산은 국회 심사 중이며, 지역별 배분액과 사업별 지원 조건은 확정 결과에 따라 달라질 수 있다.

칼럼니스트 소개 | 김용한 박사

김용한은 경영학박사이자 엠아이넥스트㈜ 대표다. 2001년부터 공공지원사업과 연구개발(R&D), 창업 분야의 기획·심사·평가·컨설팅에 참여해 왔다. 지자체 국비공모와 지역상권·관광·로컬브랜딩 분야에서 강의와 자문을 수행한다. 이 연재에서는 미래대응기금의 재원 구조와 정책 쟁점을 분석하고, 지역문제 해결과 재정 여건을 함께 고려하는 지자체 대응 전략을 제시한다.

【김용한의 미래대응기금 대해부】10회 연재 안내

162조 원의 구조를 읽고, 지역의 다음 수를 설계한다

재원의 실체와 운용 쟁점을 살펴본 뒤, 지역 전략과 사업 발굴, 실행 준비로 논의를 이어간다.

1. 162조 미래대응기금, 지자체가 실제 활용할 수 있는 재원은 얼마인가?

2. 지방교부세는 늘었다는데, 지자체는 왜 재정 축소를 우려하는가? — 이번 회

3. 미래대응기금 30% 변경 논란, 지자체 사업에는 어떤 영향을 주는가?

4. 미래대응기금의 추가세수가 줄면, 시작한 지역사업은 누가 책임지는가?

5. ‘미래 투자’라는 이름만으로 지역사업의 필요성이 증명되지는 않는다

6. 지방계정에 편성됐다고 모든 지자체에 같은 기회가 열리는가?

7. 청년·산업·교육 예산, 지자체는 어떻게 하나의 지역 전략으로 연결할 것인가?

8. 미래대응기금 사업 발굴, 왜 지역문제보다 시설 이름이 먼저 나오는가?

9. 국비 확보액만 성과로 삼으면, 미래대응기금도 지방의 부담이 될 수 있다

10. 국회 심사가 끝나기 전, 준비된 지자체는 무엇을 갖춰야 하는가?

원문: 로컬넥스트뉴스 | 【김용한의 미래대응기금 대해부】② 지방교부세는 늘었다는데, 지자체는 왜 재정 축소를 우려하는가?

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필자: 김용한 | 경영학박사·엠아이넥스트㈜ 대표

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